Die Federalist Papers

Für die Einheit des amerikanischen Volkes

Die Entscheidung des amerikanischen Volkes darüber, ob es fortan unter einer gemeinsamen Verfassung und Bundesregierung oder in getrennten Staaten und Konföderationen leben will, ist von historischer Bedeutung. Sie gibt Antwort auf die Frage, ob menschliche Gemeinschaften in der Lage sind, sich nach vernünftiger und freier Überlegung selbst eine gute politische Verfassung zu geben, oder ob sie dies dem Zufall oder der Gewalt überlassen wollen. Bislang haben alle Amerikaner, gleich welchen Standes oder welcher Religion, als geeinte Nation für ihre Freiheit gekämpft. Es wäre töricht und sogar gefährlich, diese Einigkeit unter dem Einfluss von populistischen Demagogen, die vor Machtmissbrauch und Despotismus durch eine starke zentrale Regierung warnen, aufzugeben. Nicht nur die natürlichen Begebenheiten dieses fruchtbaren Landes, auch die gemeinsame Herkunft, die Sprache und die Sitten seiner Bevölkerung, der gemeinsam geführte Unabhängigkeitskrieg sowie das negative Beispiel Europa mit seinen rivalisierenden, einander fremden souveränen Staaten sprechen gegen eine Aufsplitterung. Nur durch eine Zentralregierung lässt sich die Einheit des amerikanischen Imperiums bewahren.

Äußere Sicherheit und innerer Frieden

Abgesehen von wirtschaftlichen und kommerziellen Vorteilen bietet ein gemeinsamer Staat seinen Bewohnern außenpolitisch mehr Sicherheit, als unabhängige Einzelstaaten das könnten, und sorgt besser für die Wahrung des Völkerrechts. Bei Verträgen mit anderen Staaten wird er eher das Wohl des großen Ganzen im Auge haben als Partikularinteressen. Eine nationale Regierung kann auf die besten Politiker im ganzen Land zurückgreifen und besitzt auch eine schlagkräftigere Armee als die Einzelstaaten. Bei Konflikten mit anderen Nationen wird sie – da weniger von lokalen Animositäten und Eitelkeiten geleitet – vernünftiger und maßvoller reagieren. Der Mensch ist nun einmal von Natur aus ehrgeizig, habgierig und rachsüchtig. Das Gleiche gilt für Völker, ob sie nun republikanisch oder monarchisch regiert werden. Divergierende Handelsinteressen oder territoriale Ansprüche benachbarter Staaten führen – das hat die Geschichte oft genug gezeigt – zu Rivalität und Neid, und im Falle kriegerischer Auseinandersetzungen womöglich zu Allianzen mit fremden Nationen.

„Nachdem es sich eindeutig gezeigt hat, dass die bestehende Regierung des Bundes nicht leistungsfähig ist, sind Sie nun dazu aufgerufen, über eine neue Verfassung für die Vereinigten Staaten von Amerika zu beraten.“ (S. 53)

Die Staatsform der Republik gewährleistet am ehesten politische Freiheit. Die Geschichte der griechischen und italienischen Stadtstaaten zeigt indes, welchen Gefahren Republiken durch interne Parteienkämpfe ausgesetzt sind: Revolution, Chaos und Instabilität. Jede Partei vertritt nur ihr eigenes Interesse und am Ende setzt sich die stärkere durch; ganz gleich, ob das dem Gemeinwohl dient oder nicht. Nun lassen sich weder die Menschen mit ihrem Ehrgeiz und ihren Leidenschaften verändern noch alle Unterschiede zwischen ihnen aufheben. Wohl aber kann man durch moderne Gesetzgebung die widerstreitenden Interessen, die sich in den allermeisten Fällen aus der ungleichen Eigentumsverteilung ergeben, ausgleichen. Dies ist das wichtigste Ziel: das Gemeinwohl und die Rechte von Privatpersonen und Minderheiten vor der Gefahr durch Parteienzwist zu schützen, dabei aber die Form der Republik zu wahren.

Amerika als politisches Modell der Zukunft

Wenn Kritiker der Union warnen, die republikanische Staatsform lasse sich nur im kleinen Rahmen verwirklichen, täuschen sie sich. Das Gegenteil ist richtig: Ein ausgedehntes Gebiet und eine große Anzahl von Bürgern bieten den besten Schutz gegen die Gefahren der reinen Demokratie, bei der im Unterschied zur Republik das Volk selbst – nicht seine gewählten Repräsentanten – die Regierung ausübt. Denn je größer die Zahl der Wähler ist, desto ausgewogener wird ihr Urteil sein; je größer die Zahl der Bürger, desto größer ist die Chance, unter ihnen gute Politiker zu finden; je größer das Land, desto mehr Interessengruppen gibt es, die sich gegenseitig in Schach halten, und desto schwieriger wird es für eine einzige, die Oberhand zu gewinnen. Der Einwand, so etwas sei noch nie da gewesen, zählt nicht. Man sollte nicht blind alten Vorbildern, sondern lieber dem gesunden Menschenverstand folgen und selbst Vorbild werden. Amerika, mit seinem weiten Territorium und seiner freiheitsliebenden Bevölkerung, ist wie geschaffen für das Experiment einer Großrepublik, bei der alle Macht vom Volk ausgeht, aber von Repräsentanten ausgeübt wird.

Machtverteilung zwischen Zentralregierung und Einzelstaaten

Die angestrebte Verfassung, die die Union zusammenschweißen soll, enthält sowohl föderative als auch nationale Elemente. Es geht keineswegs darum, den Einzelstaaten alle Kompetenzen zu entreißen. Sie sollen vielmehr die Straf- und Zivilgerichtsbarkeit ausüben, um ihrem Volk Zuneigung zu geben und Respekt einzuflößen. Allgemeinere Fragen, die sich nicht unmittelbar auf das Leben der Menschen auswirken und deren Gefühle daher nicht so stark berühren, sollten dagegen von der nationalen Regierung geregelt werden. Dazu zählen eine gemeinsame Außen-, Verteidigungs- und Sicherheitspolitik wie auch die Beziehungen und der Handel der Einzelstaaten untereinander und mit anderen Ländern. Zur Stärkung der eigenen Durchsetzungsfähigkeit gegen äußere und innere Angriffe muss die nationale Regierung die alleinige Entscheidungsgewalt über die Einrichtung eines stehenden Heeres und den Oberbefehl über dasselbe besitzen. Sie sollte auch die uneingeschränkte Vollmacht haben, regelmäßig Steuern einzuziehen, um ihre Kosten und den Verteidigungshaushalt zu decken. Den Regierungen der Einzelstaaten bleibt es überlassen, Steuern für den eigenen Bedarf zu erheben und so ihre finanzielle Eigenständigkeit zu bewahren.

„Solange der menschliche Verstand fehlbar bleibt und der Mensch die Freiheit hat, ihn zu gebrauchen, so lange wird es auch unterschiedliche Meinungen geben. Und solange sein Verstand mit Eigenliebe verbunden ist, werden seine Meinungen und Leidenschaften sich wechselseitig beeinflussen.“ (S. 94 f.)

Wird die Zentralregierung, wenn der Verfassungsentwurf von der Bevölkerung angenommen werden sollte, zu viele Befugnisse auf Kosten der Einzelstaaten besitzen? Zunächst einmal geht es darum, einen vernünftigen Kompromiss zu finden und das kleinere Übel zu wählen. Es geht um den Erhalt der in zurückliegenden Revolutionen und Kriegen hart erkämpften Freiheit, um Frieden und Sicherheit, kurz: um das Wohlergehen des amerikanischen Volkes, das ohne eine starke Zentralregierung nicht zu verwirklichen ist. Die Gefahr, dass Macht missbraucht wird, lässt sich angesichts der menschlichen Natur leider nie ganz vermeiden.

Gewaltenteilung und die Aufsplitterung der Legislative

Die Republik ist die einzige Staatsform, die sich mit der Freiheitsliebe des amerikanischen Volkes vereinbaren lässt. Das republikanische Freiheitsprinzip gebietet, dass alle Macht vom Volk ausgeht, dass sie auf möglichst viele verteilt ist und dass die gewählten Repräsentanten nur kurz im Amt bleiben. Wie lassen sich Freiheitsstreben und Schutz vor Machtmissbrauch in der Praxis miteinander vereinbaren? Die Antwort: durch die Aufteilung der Regierung auf verschiedene Zweige – Legislative, Exekutive und Judikative –, die weitgehend, wenn auch nicht vollständig, voneinander unabhängig sind. Allerdings bedarf es, damit eine Regierung stabil und durchsetzungsfähig ist, auch einer gewissen Kontinuität und der Konzentration von Macht.

„Das verwandte Blut, das in den Adern der amerikanischen Bürger fließt, das Blut, das sie zur Verteidigung ihrer ehrwürdigsten Rechte gemeinsam vergossen haben, heiligt ihre Union und lässt zurückschaudern vor der Vorstellung, sie sollten Fremde, Rivalen, Feinde werden.“ (S. 118)

Die legislative Gewalt des Bundes, die in einer Republik naturgemäß die stärkste im Staat ist, soll gemäß der neuen Verfassung zum einen beim Repräsentantenhaus, zum anderen beim Senat liegen. Jeder Mann über 25 kann zum Abgeordneten ins Repräsentantenhaus gewählt werden, ganz gleich, ob er arm oder reich, alt oder jung, gebürtiger Amerikaner oder eingewandert ist. Die Wahl der Abgeordneten, deren Anteil sich übrigens nach der Bevölkerungszahl ihres jeweiligen Einzelstaats bemisst (unter Berücksichtigung der Sklaven, die eine Mischung aus Person und Besitz darstellen), findet alle zwei Jahre statt. Häufigere Wahlen würden keineswegs besser vor Machtmissbrauch schützen – dafür gibt es ja auch die Verfassung, die über der Regierung steht – und die Abgeordneten hätten auch nicht genügend Zeit, sich die nötigen politischen Kenntnisse anzueignen.

„Alle auf Gewalt beruhende Politik bringt sich, da sie dem natürlichen und durch Erfahrung bestätigten Lauf der menschlichen Dinge widerspricht, selbst zu Fall.“ (S. 176)

Den zweiten Zweig der Legislative, sozusagen die Kontrollinstanz der Regierung, bildet der Senat. Dieser soll alle sechs Jahre nicht unmittelbar vom Volk, sondern von den gesetzgebenden Körperschaften der Einzelstaaten ernannt werden. Alle Staaten sind, unabhängig von ihrer Größe, mit der gleichen Stimmenzahl im Senat vertreten. Angesichts der durch die schnell aufeinanderfolgenden Wahlen zum Repräsentantenhaus ständig wechselnden Abgeordneten sorgt diese zweite Körperschaft für Stabilität und Kontinuität in der Regierung. Zugleich schützen die Weisheit und Erfahrung der Senatoren das Volk vor seinen eigenen Leidenschaften. Die Senatoren sollten fortgeschrittenen Alters – mindestens 30 Jahre – und seit Längerem amerikanische Staatsbürger sein. Sowohl bei Gesetzen als auch bei Verträgen ist die Zustimmung von mindestens zwei Dritteln der Senatsmitglieder nötig. Die Gefahr, dass eine mit solcher Machtfülle ausgestattete Körperschaft eine aristokratische Tyrannei errichten könnte, ist nicht real. Zu patriotisch und integer sind die Mitglieder des Senats, zu groß die Kontrolle durch die Legislative der Einzelstaaten und durch das Repräsentantenhaus, als dass man Machtmissbrauch oder Korruption fürchten müsste.

Für eine starke Exekutive

Eine starke, tatkräftige Exekutive lässt sich durchaus mit dem freiheitlichen Geist des republikanischen Prinzips vereinbaren, ja sie ist das entscheidende Merkmal einer guten, nach außen und innen starken Regierung. In den USA spielt dabei der Präsident eine entscheidende Rolle. Zusammen mit seinen Ministern führt er Verhandlungen mit anderen Nationen, verwaltet die öffentlichen Gelder und leitet im Kriegsfall militärische Operationen. Trotz der Machtkonzentration ist er keinesfalls mit dem englischen Monarchen vergleichbar, wie die Gegner der neuen Verfassung in bösartiger Absicht behaupten. So kann der Präsident im Unterschied zum englischen König etwa zur Verantwortung gezogen und wegen Verrats oder Bestechung im Amt angeklagt und sogar bestraft werden. Er hat auch nicht ein absolutes, sondern nur ein eingeschränktes Vetorecht hinsichtlich Gesetzesvorlagen der Legislative. Er ist zwar Oberbefehlshaber der Armee, kann aber nicht wie der Monarch Krieg erklären oder Armeen aufstellen. Er kann Begnadigungen aussprechen, allerdings nicht bei Amtsanklagen. Er kann die gesetzgebenden Körperschaften vertagen, aber im Unterschied zum englischen König niemals ganz auflösen. Um Verträge mit anderen Nationen zu schließen, braucht er die Zustimmung von zwei Dritteln des Senats. Der englische König dagegen kann alle möglichen Verträge allein abschließen. Der Präsident kann zwar Botschafter, hohe Beamte und Richter des Obersten Gerichtshofes ernennen, jedoch nur mit Zustimmung des Senats. Dagegen besetzt der Monarch nicht nur alle Ämter, sondern er hat auch die Macht, neue zu schaffen, und ist sogar Kirchenoberhaupt.

„Wenn die Menschen Engel wären, wäre keine Regierung notwendig. Wenn Engel die Menschen regierten, wären weder äußere noch innere Kontrollen der Regierung notwendig.“ (S. 320)

Der wichtigste Unterschied aber ist: Während der englische König durch Erbfolge und auf Lebenszeit Monarch ist, wird der Präsident für einen begrenzten Zeitraum von Wahlmännern gewählt, die eigens zu diesem Zweck vom Volk ausgewählt wurden. Dieses ausgeklügelte Wahlverfahren garantiert, dass nur die fähigsten und tugendhaftesten Persönlichkeiten im Land überhaupt als Kandidaten für das höchste Amt infrage kommen. Die vierjährige Amtszeit des Präsidenten ebenso wie seine Wiederwählbarkeit lassen ihn politische Erfahrung sammeln und festigen seine Entschlusskraft und Charakterstärke. Er soll das Interesse des Volkes wahren, aber nicht den plötzlichen, von Leidenschaft und Interessen diktierten Launen desselben nachgeben – weshalb er auch ein eingeschränktes Vetorecht gegenüber der volksnäheren Legislative besitzt. Damit er seine Unabhängigkeit wahren kann, ist eine angemessene Vergütung wichtig. Eine Verteilung der Exekutive auf mehrere Personen dagegen würde nicht nur mehr kosten, sondern auch die Verantwortung verschleiern, Verschwörungen begünstigen und somit der politischen Freiheit eher schaden als nutzen.

Vernunft, Mäßigung und gesunder Menschenverstand

Die neue Verfassung, zu deren Schutz eine unabhängige Gerichtsbarkeit mit auf Lebenszeit ernannten, unabsetzbaren Bundesrichtern wesentlich beiträgt, beinhaltet keinen Grundrechtekatalog, wie ihre Gegner bemängeln. Doch was würde es bedeuten, etwa die Pressefreiheit zu garantieren? Es gibt in der Verfassung nichts, wodurch sie beeinträchtigt wird – warum also ihre Unverletzlichkeit betonen? Was Pressefreiheit bedeutet, hängt auch nicht von wortreichen Erklärungen ab, sondern von der öffentlichen Meinung und vom allgemeinen Geist, der sowohl in der Bevölkerung als auch in der Regierung herrscht. Trotz aller demagogischen Polemik ist die Masse der Amerikaner davon überzeugt, dass die Union das Beste für sie ist. Es ist nun an den Bürgern, nach bestem Wissen und Gewissen über die zur Debatte stehende Verfassung zu entscheiden. Sie ist zwar nicht perfekt, aber jenseits aller politischen Experimente ein guter, vernünftiger Kompromiss zwischen unausweichlichen Irrtümern und dem gesunden Menschenverstand.

Aufbau und Stil

Bei den Federalist Papers handelt es sich um 85 in verschiedenen New Yorker Zeitungen abgedruckte, an das Volk des Staates New York gerichtete Artikel aus der Feder der Gründungsväter der USA: Alexander Hamilton, James Madison und John Jay. Hinsichtlich ihres Stils und Tonfalls gibt es zwischen den drei Autoren, die sich ein und desselben Pseudonyms („Publius“) bedienen, zumindest auf den ersten Blick keine hervorstechenden Unterschiede, keiner von ihnen fällt durch besondere sprachliche oder stilistische Eigenheiten auf. Ihre Sprache ist nüchtern, der Ton gemäßigt und meist sehr sachlich. Indem sie auf Schroffheiten verzichten, wollen sich die Verfasser bewusst von ihren Gegnern abgrenzen. Während diese – so suggerieren sie in durchaus polemischer Absicht – von Wut, Emotionen und eigenen Interessen geleitet seien, spreche aus ihren eigenen Ausführungen Pragmatismus, die reine Vernunft und die Kraft der Argumente. Immer wieder appellieren die Federalists aber auch an die Gefühle ihrer Leser, an Patriotismus und Freiheitsliebe, und sie beschwören das Schreckgespenst von Anarchie und Bürgerkrieg herauf.

Interpretationsansätze

• Ebenso wie die Gegner einer neuen föderalistischen Verfassung gingen die Autoren der Federalist Papers von der durch den Puritanismus geprägten Annahme aus, der Mensch sei nicht nur durch Vernunft bestimmt, sondern auch von seinen Leidenschaften getrieben und müsse vor seiner eigenen Selbstsucht und seinen egoistischen Trieben geschützt werden. Wie Thomas Hobbes sehen sie den vorgesellschaftlichen Naturzustand als Krieg aller gegen alle. Und da die aufgrund der Erbsünde verdorbene menschliche Natur nicht verändert werden könne, seien Regierungen zum Überleben notwendig.
• In Anlehnung an John Locke betonen die Federalists von den im Naturzustand bedrohten und durch einen Gesellschaftsvertrag zu schützenden Rechten des Menschen vor allem das Eigentumsrecht, das nicht nur den Besitz materieller Güter, sondern auch denjenigen von Leben und Freiheit beinhaltet. Das Besondere am amerikanischen Fall ist nun, dass nicht Individuen, sondern die Einzelstaaten mit ihren Partikularinteressen sich im Verhältnis zueinander in einer Art Naturzustand befinden, der durch eine freiwillige Zustimmung zu einer nationalen Konföderation beendet werden soll.
• Um den schwerwiegenden Befürchtungen eines Machtmissbrauchs durch eine starke zentrale Regierung entgegenzutreten, fordern die Federalists immer wieder ein System von Checks and Balances, einer internen Kooperation und gegenseitigen Kontrolle aller Verfassungsorgane. Als Vater der Idee einer solchen Gewaltenteilung gilt vor allem Charles-Louis de Montesquieu, auf dessen Werk Vom Geist der Gesetze von 1748 sich die Federalists wie übrigens auch ihre Gegner berufen.
• Bei allem Vertrauen in die Vernunft Einzelner zeigen die Federalists große Skepsis gegenüber der leicht verführbaren Masse. Meinungsvielfalt und Pluralismus sind für sie insofern keine Werte an sich, sondern dienen nur der gegenseitigen Kontrolle von Egoismen. Wenn es aus Sicht des Präsidenten dem Gemeinwohl diene, dürfe er sogar ausdrücklich gegen die Volksvertreter und damit den Volkswillen handeln.

Die amerikanische Verfassungsdebatte

Durch die Einwanderungswellen im 17. und 18. Jahrhundert hatten sich auf dem nordamerikanischen Kontinent an der Ostküste im Lauf der Zeit mehrere Kolonien gebildet, die der Autorität des britischen Monarchen unterstanden. Die wachsenden Steuerforderungen der Krone, die den Siedlern zugleich eine Vertretung im britischen Parlament versagte, sorgten für anhaltende Konflikte zwischen den Kolonisten und dem Mutterland, die 1775 in den Unabhängigkeitskrieg mündeten. Am 4. Juli 1776 erklärten sich 13 nordamerikanische Kolonien unter der Federführung von Thomas Jefferson für unabhängig und gründeten die Vereinigten Staaten von Amerika. Hatte man zunächst einig gekämpft, so setzten schon bald nach dem Frieden von Paris 1783 – in dem Großbritannien die Unabhängigkeit seiner einstigen Kolonien anerkannte – Auseinandersetzungen über die künftige politische Gestalt der USA ein. Bereits 1775 war auf dem zweiten Kontinentalkongress in Philadelphia ebendiese Institution, der Kongress, von den Delegierten als Bunderegierung anerkannt worden, freilich ohne jegliche Beschränkung der Souveränität der Einzelstaaten. Der Kongress hatte kaum Möglichkeiten, seine Forderungen gegen die Einzelstaaten rechtlich durchzusetzen, da er keine Exekutivgewalt besaß. Zudem konnte er weder Steuern erheben noch Einfluss auf Zölle und Handelshindernisse zwischen den einzelnen Staaten nehmen.

1787 kamen die Delegierten der Einzelstaaten erneut in Philadelphia zusammen. Statt wie ursprünglich beabsichtigt lediglich Verbesserungen des Konföderationsvertrags zu erarbeiten, entwarfen sie eine ganz neue Verfassung, die die Zentralregierung gegenüber den Einzelstaaten deutlich stärkte. Der Verfassungsentwurf löste in den folgenden Wochen und Monaten eine heftige Kontroverse aus. Darüber, dass das Regierungssystem republikanisch sein sollte, herrschte zwischen Befürwortern und Gegnern der neuen Verfassung weitgehend Einigkeit. Letztere, unter ihnen Thomas Jefferson, hielten eine großflächige, zentrale Republik allerdings für utopisch und plädierten angesichts der Gefahr eines Machtmissbrauchs für das Beibehalten eines lockeren föderalistischen Bundes souveräner Staaten, die direktdemokratisch und egalitär organisiert sein sollten. Während sich die Verfechter einer Zentralregierung für eine Zweiteilung der Legislative in eine direkt vom Volk gewählte und eine von den Volksvertretern gewählte Kammer aussprachen, plädierten die Verfassungsgegner für eine ungeteilte Legislative, die in Anlehnung an Jean-Jacques Rousseaus Idee einer direkten Demokratie unmittelbarer Ausdruck des Volkswillens sein sollte.

Der Kompromiss, auf den sich die Delegierten des Verfassungskonvents schließlich einigten, sah eine auf zwei Kammern aufgeteilte Legislative und eine starke Bundesregierung mit einem Präsidenten an der Spitze vor.

Entstehung

Bevor die neue Verfassung in Kraft treten konnte, musste sie laut Konföderationsstatuten von mindestens neun Einzelstaaten gebilligt werden. Nicht alle Staaten waren aber mit dem Entwurf einverstanden. Gerade im wichtigen Staat New York, dessen Bevölkerung besonders um die eigenen Freiheitsrechte unter einer Zentralregierung fürchtete, regte sich Widerstand. Um die Bevölkerung seines Heimatstaats und ihre Repräsentanten zu überzeugen, beschloss Alexander Hamilton zusammen mit James Madison und John Jay, Artikel für New Yorker Zeitungen zu schreiben, im Schnitt etwa vier pro Woche, insgesamt 85. Davon – so wird heute angenommen – stammten allein 51 Artikel mit meist wirtschaftlichem Schwerpunkt von Hamilton. 29 Artikel, von denen sich die meisten mit der genauen Ausgestaltung der Verfassung befassen, sind wohl aus der Feder von James Madison. John Jay, der krankheitsbedingt nur fünf Artikel beitrug, beschäftigte sich vor allem mit außenpolitischen Fragen. Alle drei Autoren bedienten sich des Pseudonyms „Publius“ – nach dem Vorbild des Konsuls und weisen Gesetzgebers Publius Valerius Publicola, der die römische Republik vor dem Untergang bewahrt haben soll. Die Federalist Papers erschienen ab Oktober 1787 in den New Yorker Zeitungen Independent Journal, New York Packett und Daily Advertiser und im Januar 1788 auch in Buchform in einem New Yorker Verlag.

Wirkungsgeschichte

Welchen Einfluss die Verfassungsväter Hamilton, Madison und Jay letztlich auf die Entscheidung der Wähler hatten, lässt sich im Nachhinein kaum feststellen. Die Verfassung, die bis heute nur wenige Änderungen erfuhr, wurde von allen 13 Staaten angenommen. Im Juli 1788 stimmte als elfter Staat auch New York zu. Nicht nur im politischen Denken Amerikas spielen Die Federalist Papers bis heute eine bedeutende Rolle. Sie gelten als theoretische Grundlage des modernen, demokratischen, pluralistischen Staates.